2015年，以美國聯邦通訊委員會（FCC）和德國國家行政法院為代表的美歐監管和立法機構，分別對部分電信和互聯網業務進行了分類調整，此舉在當下雖然不太引人注目，但若將時間點拉長，則影響實難估量。

考慮到業務分類調整在各國都是一個動態過程，本文以現階段（2015-2016年）為基準坐標點，挑選了Google（業務范圍橫跨電信和互聯網兩大產業的國際巨頭）和FCC（代表全球通信監管的風向標）為對象，從他們可能受到的影響進行解讀，以說明業務分類一事，看似小動作，暗含大乾坤。

一、調整

2015年2月，美國FCC將寬帶互聯網接入業務（BIAS, Broadband Internet Access Services）由《1934通信法》上的“信息業務”劃為“電信業務”。自此，以Google公司下屬Google Fiber為代表的寬帶網絡接入業務，今后在法律上將被視為電信業務，間接的，Google也將不再是一家單純的互聯網公司，至少，當其從事接入業務之時，其身份應當是電信運營商，FCC將依據《1934通訊法》第二章“電信業務”相關條文，比照AT &T、Comcast等老牌電信運營商對Google進行監管。

2015年11月，德國國家行政法院（科隆行政法庭）做出判決，Google郵箱（Gmail）的業務屬性應當是電信業務，而非互聯網業務。自此，Gmail今后在德國的業務開展，將按照《德國電信法》之規定，到德國聯邦網絡管理局(BNetzA)進行注冊登記，此外，還要比照電信運營商，承擔起一系列保障網絡安全和數據安全的義務。

二、影響

美歐重新調整業務分類的舉動，預計會對相關市場、電信和互聯網兩大產業、監管機構的權力運用，乃至更大范圍的網絡空間整體秩序產生深遠影響。

1.以Google Fiber為代表的“野蠻人”獲準進入，寬帶接入市場面臨變局。

BIAS劃歸電信業務之后，影響最直接的將是地區性寬帶互聯網接入市場。以Google Fiber在堪薩斯州奧斯汀市的業務開展為例。

在Google Fiber進入之前，奧斯汀市的通信基礎設施（塔桿、管道等）被兩大陣營瓜分——市政委員會和AT &T，（也就是說，AT &T應當算是奧斯汀市的電信寡頭），這種格局在當地早就根深蒂固幾十年。作為市場新人，Google與AT &T的正面對抗似乎注定避無可避。交手中，AT &T以Google不是《1934通訊法》所定義的“電信運營商”身份為由，數次拒絕，Google訴請市政委員會出面調解，又申訴到FCC，但均無果，AT &T拒絕如故。

BIAS業務分類調整之后，依據新法律，Google Fiber業務正式成為電信業務，Google從事Google Fiber業務時，其身份算是電信運營商。按照美國《1934通訊法》，AT &T必須要將通信基礎設施拿出來與其他電信運營商共享，Google可以將光纖直接附著于AT &T的塔桿之上，或者共享管道等其他設施。

可以說，業務分類調整為Google等一眾寬帶接入企業劈開了一條專用綠色通道。目前，Google Fiber大規模光纖建設正在往鹽湖城、亞特蘭大等地加速推進，預計到2017年底，將覆蓋全美240萬家庭。

2. 聯邦通訊委員會（FCC）正式獲得寬帶接入市場的監管權，從推行史上最嚴網絡中立政策開始，預計FCC對互聯網的監管權力將會逐步推延。

理論上，業務分類調整的結果（成敗）對于監管機構的影響是最直接的。監管機構要么獲得監管權，要么丟失監管權，而對于某些足以撬動行業的業務監管權，就更是生死之奪。BIAS對于FCC而言，其特殊意義就在于此。

在美國，“FCC是否有互聯網監管權”一直是個懸案，過往的數十年中，FCC每每出臺互聯網政策，都會被各方詬病。以網絡中立為例，自2003年起，FCC歷經數10年，屢戰屢敗，其根結就在于各方都懷疑FCC對互聯網的監管舉動其實游走于灰色地帶。2010年和2014年，美國聯邦上訴法院分別就Comcast公司和Verizon公司起訴FCC“制定網絡中立規則違法”作出判決，FCC兩次敗訴，法院認定，《1934年通訊法》并沒有將互聯網監管權授予FCC，進而，FCC要求寬帶接入提供商遵循網絡中立原則，沒有法律依據，是在濫用監管權。

FCC通過BIAS的業務分類調整，等于是將互聯網接入業務放到了自己本來就有的電信業務監管權的“大筐”里，法定授權無可辯駁。業務分類調整之后，FCC以旋即速度頒布了《網絡開放條例》，出臺“史上最嚴”網絡中立規則，雖然還是有否定聲音，但就FCC是否有監管權的質疑則消失殆盡。

3.互聯網公司將比照電信運營商，承擔起越來越重的網絡安全職責，其中也可能涵蓋對內容安全的審查義務。

在歐洲，德國法院對Google郵箱業務的分類認定只是個開頭，目前還無法預測歐盟其他國家還會有哪些業務調整動作，但就目前每況愈下的網絡安全形勢來看，未來，歐盟對互聯網企業的監管將會越來越嚴格，除了要求承擔網絡安全職責之外，傳統電信企業承擔的安全職責也會“分享”一部分給互聯網企業，由兩大行業共同承擔起諸如數據留存、輔助偵聽、內容審查等安全義務。在此，業務分類的重新認定，其實只是從嚴監管的一種手段。

三、因素

事實上，各國立法和監管機構對某一具體業務的分類調整，都是在特定情勢之下綜合了各種因素的一種被動反應。而對于業務調整之后所可能帶來的影響，事前也當充分預估。總體而言，包含（但不限于）以下因素：

其一，信息通信業發展水平和國家經濟形勢。以寬帶接入業務為例。近幾年，各國陸續出臺寬帶國家戰略，寬帶建設的意義已然躍出行業范疇，其承載的是國家經濟社會發展的公共戰略性基礎資源，而對于那些處于經濟寒冬、面臨結構轉型的國家而言，寬帶建設能否順利推進的意義就更非同一般。在此大背景下，對于處在寬帶建設節骨眼上的寬帶接入業務進行分類調整，所能夠影響到的絕不僅僅是某一地區的寬帶市場，甚至更大范圍的行業格局都可能因此生變。

其二，電信和互聯網兩大產業之間的關系。目前，兩大產業的很多業務都彼此融合，對于某一特定業務，在分類目錄上究竟應當被歸類到哪一邊，其實是兩可的，并不存在終極結論，即便暫時得出結論，未來也是靈活機動、可以再論和再行調整。由此，業務分類調整的目標應當是促進兩大產業的平衡發展，避免一方強一方弱，或者一方的發展對另一方造成壓制，在最大程度上兼顧各方利益。

其三，保障網絡空間安全。2015年底，法國巴黎、美國南加州的極端恐怖襲擊事件對于網絡安全的教育意義堪稱非凡，一方面，傳統網絡威脅與線下恐怖主義真實對接，線上線下的阻隔機制愈發薄弱，網絡恐怖主義作為網絡威脅和恐怖主義的結合體，正式發揮出血腥效用。另一方面，相關企業的安全職責該如何（重新）分配，在各國都被提上立法議程。此前，在各國電信法中，電信運營商比一直被“輕手管制”的互聯網企業明顯承擔了更多的安全義務，但在新形勢下，互聯網企業的安全責任承擔在各國都是趨嚴，因此，至少在法律修訂之前，監管機構先期對業務分類進行調整，部分互聯網業務比照電信業務或者直接劃歸為電信業務，也是在目前局勢下保障網絡空間整體安全的一種應急措施。

總體上看，業務分類可能只是通信監管機構的一種監管手段，或者各國電信法上的一個條文，但隨著信息通信業日益迅猛的發展，以及新業務的層出不窮，加之經濟形勢的日趨復雜和國際局勢的風云變化，預計各國對業務分類的調整必將日趨頻繁。

作者簡介：

沈玲：中國信息通信研究院政策與經濟研究所法制與監管研究部助理研究員。畢業于北京大學法學院，法律碩士。主持和參與的研究項目有《各國電信法制制度跟蹤》、《互聯網法律制度研究》、《通信服務業應對GPA談判具體策略研究》、《電話實名制立法研究》、《全國郵政業運行狀況分析》等。