從2012年第三季度草案完成時算起，“寬帶中國”戰略在上報國務院的長路上也已經走了半年之久。 由于草案中并未涉及財稅金融扶持政策，而業內所關心的具體投資方案、資金分配和底層規劃也未提及。業內特別是承擔寬帶中國戰略建設的三大電信運營商表示非常失望。

業內預估，按照要求，如果要完成“到2015年實現寬帶接入用戶2.5億戶，接入速度城市家庭平均達到20M以上、農村平均達到4M以上”的既定目標， 單個運營商建設全國性寬帶網絡的總成本將高達2000億元至2800億元，三大運營商總計建設成本將超過6000億元。

如此巨大的資金量，如果沒有財政支持，寬帶中國戰略可能面臨建設資金短缺問題。他們認為，如果沒有財稅支持或者補貼，僅憑運營商現有資金，很難保證全國性寬帶網絡建設。

而在寬帶服務上，美國的寬帶服務起步比較早，模式也比較清晰，這對“寬帶中國”有一定的借鑒意義。工業和信息化部電信研究院政策與經濟研究所張麗撰文指出，“通過將其他高成本項目的服務基金轉移至寬帶服務，美國政府順利解決了影響寬帶普遍服務發展的關鍵問題。”

作者：工業和信息化部電信研究院政策與經濟研究所張麗

美國政府高度重視寬帶信息基礎設施建設。2010年3月，美國政府出臺《國家寬帶計劃》，明確指出寬帶如同電力一樣是經濟增長、創造就業、增強全球競爭力和改變生活方式的重要基礎。2011年10月，美國政府將寬帶納入電信普遍服務范疇，并成立“連接美國基金”來支持農村和低收入地區的寬帶普遍服務。

將寬帶納入普遍服務

1996年，美國電信法擴大了普遍服務的傳統目標，在原有電話業務的基礎上增加了高級服務——高速互聯網，并要求以公平、合理、支付得起的價格向所有用戶提供。該法確立了面向互聯網的普遍服務原則。此后到2009年，國會指示FCC制定國家寬帶計劃，以確保每一個美國人都能接入寬帶。

2010年3月，FCC發布了國家寬帶計劃。2011年2月，根據國家寬帶計劃，FCC發布了一項法令提案通告，開始全面改革和更新原有普遍服務中的高成本支持項目和運營商間的補償（簡稱ICC）制度。

2011年10月，FCC正式通過了第一個法令決議，實施普遍服務基金/運營商間補償制度的改革計劃（簡稱USF/ICC改革計劃），并確立了以下目標：確保向家庭、企業和社區主要機構提供普遍的話音和寬帶業務；確保美國人在生活、工作或旅游中能接入移動電話和寬帶；確保以合理的價格提供寬帶和話音業務；將消費者和企業的普遍服務義務負擔最小化。

2012年4月，美國正式推出了CAF，開始接受申請；5月，FCC公布了“移動基金”的申請程序和細則；7月，FCC正式發放CAF；10月，FCC正式發放移動基金。

2012年12月，有線競爭局（簡稱WCB）發布了第一版本的CAF Phase II成本模型。2013年1月，WCB發布了第二版本的CAF Phase II成本模型。3月，WCB發布了第三版本的CAF PhaseII成本模型。新版本在舊版本的基礎上不斷修訂完善，使得成本模型能更加準確地反映提供寬帶普遍服務所需的成本。

服務基金并非全新建立

USF/ICC改革計劃新設立了“連接美國基金”（簡稱CAF），以取代原先電信普遍服務基金中的高成本支持機制。“連接美國基金”有兩大目標，一是在保留話音業務的基礎上，為仍沒有寬帶接入的居民提供寬帶業務；二是為仍沒有接入移動業務的地區提供移動語音和移動寬帶業務。

美國通過設置CAF來支持運營商在寬帶空白區部署網絡，實現寬帶業務的普遍服務。CAF是對原先電信普遍服務中四個項目中的高成本支持項目的取代，而不是另外再開辟的一個基金。此外，FCC第一次將移動寬帶作為獨立的普遍服務目標，在CAF下設立了新的移動基金來支持移動寬帶服務覆蓋范圍和內容的普及。

為更好地推進寬帶普遍服務，CAF和移動資金都分成兩個階段進行。第一階段是提供一次性投資資金引入寬帶到無服務地區；第二階段是提供持續的資金支持，作為高成本地區的網絡部署和后續維護等。

具體來看，CAF包括兩個階段。第一階段：為刺激寬帶迅速部署，2012年為在寬帶空白區部署網絡的運營商提供3億美元資助，該地區原先的高成本資金隨即用于資助無服務區域的寬帶網絡建立和運營，寬帶服務提供商向無服務地區每新增一線寬帶連接可以獲得775美元的資金支持，獲得補貼的運營商提供的寬帶實際速率最低不低于下行4Mbit/s和上行1Mbit/s，使得網絡能適用于即時應用和服務，比如VoIP的傳輸。第二階段：自2013年起，CAF采用前瞻性的成本模型和競爭性招標的方式大力支持未來五年的網絡建設。

移動基金也包括兩個階段。第一階段：提供3億美元的一次性支持在無服務區建設部署移動話音和寬帶網，資金通過全國性的反向拍賣方式來分配，拍賣會將在預算內最大范圍覆蓋無服務地區，中標者必須在3年內提供4G業務或者在2年內提供3G業務，并加快遷移到4G。此外，移動基金還專門劃出5000萬美元支持部署地區。第二階段：2013年后，為確保移動寬帶服務能持續提供，移動基金每年提供5億美元的后續支持，其中每年撥出1億美元專門用于部署地區。

啟示：三權分立政企協同

在資金來源上，連接美國基金并未額外增加預算，完全由此前的電話普遍服務基金改革而來，將原電信普遍服務基金中的高成本支持的資金轉到連接美國基金上，年度預算最高達45億美元，用來支持話音和寬帶業務的普及。FCC還削減了不必要的開支，并重新制訂了一套非常嚴格的預算制度，首批到位的3億美元資金就是通過緊縮機制籌集到位的。

美國的電信普遍服務基金目前已經形成了一套獨立而完整的運作體系。FCC、聯邦-州普遍服務聯合委員會和普遍服務管理公司（USAC)三個機構各施其責、共同協作，有效實現了美國農村和偏遠山區的電話業務的普及。由于有了這種成熟機制的基礎，FCC順利將寬帶納入電信普遍服務的范疇，并將原來主要用于支持電話的普遍服務資金轉移到寬帶建設上。

至今為止，我國尚未建立電信普遍服務基金和寬帶普遍服務基金。電話和寬帶普遍服務的實現主要是通過“村通工程”來推進的。“村通工程”的資金大部分由電信企業自籌，只有極小部分的中央和地方財政補貼。數據顯示，2006年至2010年，累計投資達500億元人民幣，其中96%的資金來源于電信企業自籌，中央和地方財政補貼僅占4%。2011年，中國電信、中國移動、中國聯通三家基礎電信企業直接投資73.8億元人民幣，而財政補貼微乎其微，寬帶網絡建設面臨著巨大的投資缺口。由于投資缺口的存在，農村地區的寬帶建設大大延緩，農村與城市之間的“數字鴻溝”進一步加劇。建立覆蓋寬帶的普遍服務成本補償機制、縮小城鄉差距已成為我國當前迫在眉睫的任務。國外實踐證明，發揮政府部門和企業的共同力量，建立寬帶普遍服務基金，才是解決農村和低收入地區寬帶覆蓋問題的根本途徑和長效機制。(工業和信息化部電信研究院政策與經濟研究所張麗)